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作者|卢锋（北京大学国家发展研究院教授）

供强需弱与消费短板——十五五提振消费调整结构新机遇[1]
卢锋；2025年9月7日[2]
1、十五五面临提振消费与结构调整新机遇
我国作为发展中大国，推动科技产业生产力持续进步并赶超国际先进水平，对推进经济现代化具有根本意义，在整体经济发展目标体系中占据核心地位；与此相适应，把持续聚焦科技攻关、产业升级、提升供给能力作为中心任务，高度重视科技产业和生产力发展，是我国五年和更长期规划的题中应有之义。不过一国产业技术结构顺畅稳健地升级转型，离不开经济结构大体平衡的必要条件，因而长期规划也是推进结构调节校准的重要抓手。从新中国经济史看，针对不同时期在重要产业比例关系、积累与消费关系、外需与内需关系等方面出现的结构不平衡矛盾，决策层谋划五年规划时也会给予必要关注重视，并针对具体失衡因素对农轻重比例、积累率与投资结构、顺差规模过大等问题进行调整优化，从而有效化解结构失衡对经济增长的制约。坚持聚焦科技产业生产力进步和追赶，动态调节各种结构矛盾保持经济增长大体平衡，如鸟之两翼与车之两轮推进我国经济持续发展。
新时期高质量发展背景下，近年我国经济增长供求关系呈现“供强需弱”特点，在产业技术结构转型升级取得阶段性突破性成就同时，需求不足特别是最终消费偏弱成为制约经济增长的关键因素之一。消费短板的现实矛盾，既有短期和周期性原因，也有某些体制性根源，并与我国公共部门资源侧重投资供给侧的赶超型资源配置方式存在联系。值得关注的是，随着新时期内外环境变化与矛盾持续发酵，原先通过“增投资、去产能、扩出口”等措施调节对冲消费偏弱的政策空间有所收窄，因而从深层根源上治理消费短板而不是仅仅短期应对其影响后果，成为难以回避的政策议题。在这个背景下，十五五时期我国经济发展面临提振消费与结构调整的新机遇：需坚持问题导向方针，在厘清我国开放经济阶段性发展内外环境新特征和规律基础上，进一步解放思想、创新思路、深化改革，在持续聚焦创新驱动提升新质生产力同时，通过优化公共资源配置方式和系统配套改革“大力提振消费”，通过1-2个五年规划期努力把我国持续偏低的消费率提升5-10个百分点，在巩固加强制造大国地位同时加快向超大规模并与供给能力更好匹配的消费大国转型，为实现2035年初步现代化目标创造必要条件。
基于长篇专题研究报告，笔者试图用几篇评论分五个部分系统探讨上述观察与看法。第一部分从供求关系角度考察近年经济增长“供强需弱”结构特点，在强调我国新时期产业技术升级等生产力供给侧发展取得突破性进展基础上，着重观察梳理需求面呈现的五点矛盾关系经验特征。得益于市场经济竞争和激励机制与国家产业政策的持续引导支持，近年我国经济在重要产业技术转型升级方面取得突破性进展，整体生产力水平与供给侧能力出现阶段性跃迁。我国基础设施与传统工业巩固提升原有优势同时，在一系列先进和新兴部门取得突破新进展，国际竞争力与贸易结构显著提升，生产力质量与供给侧实力在不少方面超过经济总量规模和人均量所提示的相对水平。随着产业结构和供给侧主流能力向中高端水平跃迁同时，新中国几代人持续奋斗追求的赶超目标正逐步变成现实，未来赶超路径逐步呈现和清晰，未来赶超趋势展开难以阻挡。
然而生产力发展与供给侧提升活跃推进与走强，也使得最终消费短板与需求不足的不平衡因素更显突出，并呈现为供求关系与需求内部五个方面相互联系的组合矛盾关系：一是在总供求关系上，近年总需求不足成为持续制约现实经济增长的主要矛盾；二是在总需求内部的内外需关系上，近年在外部环境不确定性上升背景下我国出口增长与外需贡献率显著提升，折射内需偏弱是总需求不足的主要矛盾；三是就内需包含的消费和投资而言，虽然二者增速近年都经历较大波动与总体回调，然而从多方面看消费偏弱问题是主要矛盾；四是从消费包含的政府与居民消费结构看，政府消费占GDP比例与其它主要经济体或国际均值比较相差较小，居民消费率落差更大短板地位更突出成为主要矛盾；五是从居民消费内部的商品与服务消费结构看，服务消费偏弱表现为主要矛盾。上述产业技术转型升级与供给端竞争力走强，与需求侧五方面结构特征同时发生的经验事实，勾勒出近年我国经济增长供求结构关系的总体图景，成为十五五规划需重视与应对的重要前提背景。
化解矛盾首先要深入分析与透彻理解现实矛盾成因，后续评论从两个层次分析上述现象根源。针对需求不足消费偏弱事实和影响，近年学界从不同角度对其成因进行了大量研究，专题研究第二部分梳理近年讨论较多的五个方面解释思路和观点：一是疫情延滞效应以及楼市深度调整派生的抑制居民消费的作用，二是与某些行业特殊准入和管制政策客观上导致消费选择空间缩小与有效供给不足的影响，三是国民收入分配差距偏大影响平均消费倾向制约居民消费增长，四是公共财政支持社保支出相对规模有待提升与分配差距偏大因素的影响，五是户口体制仍一定程度产生城乡与区域分割作用制约居民消费。五方面观察讨论显示，消费偏弱不仅存在短期或周期根源，与某些部门管制政策作用有关，也受到某些体制性和结构性因素的影响，因而需借助十五五规划这类长期和综合性的政策设计框架，求解系统性的应对与治理方法。
为更透彻理解我国消费偏弱短板成因，深入探讨有效化解矛盾方法，专题研究第三部分进一步考察我国公共部门资源侧重投资支持生产力供给侧的传统配置方式影响。我国公共部门大体由政府、国企与事业单位等三部分构成，是体现我国经济和治理体制特征的一个重要方面。据匡算近年我国公共掌控资源规模占到相当于约45%的GDP，显著超过广义财政总规模，定量观察估测大部分资源通过不同领域和种类的各种投资用于支持生产力发展与供给侧提升，用于民生消费部分也在趋势性增长然而数量关系上仍不及供给侧投入，这个公共资源配置方式显然会对经济增长与结构关系产生重要影响。首先应明确，优先投资供给侧的公共资源配置方式对我国科技和生产力长期发展发挥了重要支撑作用，构成我国经济发展道路与体制安排的国情特点，对实现“一定要赶上和超过国际先进水平”的目标提供了关键保障；然而随着市场经济环境下投资和经济追赶驱动机制变化，与传统配置方式相联系的国内最终消费偏弱矛盾也随之表现出来，并在我国取得供给侧能力和效率提升新成就背景下变得更加明显和突出。
在逻辑和经验上，公共资源向生产力供给侧倾斜并非注定导致消费和需求不足；例如在计划体制时期公共资源投向生产力供给侧比例应该更高，然而由于投资转换成为有效供给的效率较低，加上其它原因经济运行持续维持供不应求的短缺特点；然而随着市场经济体制确立和市场调节机制持续作用，大体从上世纪末开始最终消费不足制约内需成为我国经济增长比较常态化的现象。出现这个结构特点主要受到三方面因素作用：一是市场经济环境下民营经济快速成长，以其特有活力逐步在竞争性部门承担主要供给职能，增强了经济供求关系中的供给侧力量；二是公共部门机构改革完善内部治理加上学习和积累经验，投资转换为有效供给和效能逐步提升；三是公共资源支持居民收入与提供公共服务支出也在趋势性增长，然而投入规模相对有限，与供给能力增长相比仍属偏少。在最终消费偏弱背景下，宏调部门需不断通过“增投资、去产能、扩出口”等手段调节求得经济增长所需大致平衡。然而随着近年生产力与产业技术进步阶段性突破，“供强需弱”与宏观经济低景气度矛盾持续存在，上述调节方式利用空间趋于收窄与摩擦成本上升，提示需通过针对问题深层根源调整改革以求治本之策。从公共资源配置方式角度探讨，有助于将理解消费偏弱发生机制，从平面因素分析转向立体视角观察，从静态利弊比较转向动态效益评估，着眼经济发展过程特点辩证认识其产生的底层逻辑，从而针对性探讨治理与化解方法。
随着近年消费偏弱现实矛盾发展，学界与决策部门对消费问题重视程度显著提升，研究人员对政策有必要加大提振消费力度的共识也在增加，不过学界在深入分析与根治消费短板问题上仍存在诸多分歧与争论。例如在如何全面解释我国消费偏弱现象成因，我国现阶段消费偏弱问题是否具有结构性，要不要通过显著提升消费率推进结构调整，公共政策应优先支持居民收入消费还是扩大投资规模等等问题上，学界都存在不同分析观点的交流讨论。针对上述情况，专题研究第四部分梳理分析学界有关提振消费问题发生的争论。从近年讨论情况看学界提出的商榷质疑观点主要分为两类：一是就有关消费偏弱问题的主要分析思路从学理逻辑或理论层面提出商榷，质疑者提出“不存在消费驱动增长模式”，“长期靠投资短期看消费”，“国别比较数据显示高投资对应高增长”，“高消费率未必是经济发展的有利和积极现象”等观点。二是针对消费偏弱事实陈述的有关统计数据和经验证据方面提出质疑，主要包括“我国人均消费量统计值被显著低估”，“我国消费率统计值也存在低估”，“我国消费水平远没有看上去那么低”等等。
上述观点本身都有合理性与认识意义，然而在逻辑上与从供求平衡角度考察消费短板大都并无必然关联。例如，持续消费偏弱后果是内需不足和供大于求不平衡，通过提振消费调整结构是为了促进供求平衡，其分析逻辑与供给侧增长决定因素并不存在直接关系，与人均消费绝对量高低也无必然联系。换言之，提升消费率理由不是认为消费能够直接驱动供给侧经济增长，而是基于内外不平衡背景下结构调整需要；不是基于人均消费量国际比较，而是基于消费量与国内供给能力比较。又如我国现实存在的消费偏弱问题存在体制性与结构性根源，显然超出一般经济分析的短期范畴，从长短期视角区分角度质疑重视消费在逻辑与经验上也有待商榷。再如在统计数据层面对消费短板判断质疑，对于在经验事实上准确认识和描述消费偏弱问题具有积极意义，对这类问题需根据质疑理由和问题性质具体探讨。总之，质疑意见对全面理解我国现实消费偏弱问题具有积极意义，学界理性交流争论对提升公共政策水平也有建设性作用，然而基于对有关质疑观点的初步考察思考，笔者认为我国消费偏弱事实判断与提升消费率分析建议仍能成立。
以问题导向为原则的政策研究与十五五规划，需关注近年经济增长的“供强需弱”特征表现，理解相关现象之间辩证关系与规律要求的政策含义：正是由于生产力供给侧赶超过程的新突破，同时相对衬托加剧了最终消费偏弱与需求不足制约；正是微观层面创新能力与产出效率提升走强，才与最终消费增长相对不足形成内外不平衡矛盾；正是我国长期发展的最新实质性进展与成就，使得某些公共资源配置方式优化与关键领域深化改革不仅有必要性和紧迫感，而且具备了现实可能性与可行性，使得过去某些关键领域“想要改、难平衡、不能改”的议程，客观上变成“可以改、可能改、需快改”的问题。因而需要解放思想创新思路，在新的时代高度和内外环境背景下，重新总结十八届三中全会以来的我国改革的成功经验与现存挑战，重新思考新世纪以来重大改革讨论与选择，以提高消费率为工作目标快速形成新一轮改革方案，推动经济增长尽快从“供强需弱”逐步转向供求双强，开创我国经济高质量发展的新局面。
基于对问题成因与现实形势的分析考察，专题研究第五部分从四个方面探讨十五五时期提振消费与提升消费率的政策建议。一是逐步适度调整优化公共资源侧重生产端供给侧的传统配置方式，释放部分资源用于增加居民收入和提振最终消费的投入，由此推动内需增长以提升供求结构关系的平衡水平。二是与公共资源配置方式优化相相适应，推进地方政府发展方式朝比较兼顾民生和居民消费方向转变，推进公共服务均等化与可及性取得新突破。三是推进户口和农地制度改革取得新突破，健全完善现代城乡融合发展的必要体制条件。四是加快推动现代公共财税体制改革，完善我国经济治理的基本制度架构。上述改革中，公共资源配置方式优化调整最为关键，由此释放的公共资源将为其它领域改革取得新突破提供支持，否则大幅度提供公共服务水平与推进户口和公共财政改革，都会由于缺乏必要资源而面临巧妇难为无米之炊的制约。
上述改革调整意味着长期发展模式和思维定势某种反思调整，并且必然涉及多方面复杂的既得利益结构，因而其推进过程必然面临很大挑战，不可能在短期内一蹴而就；然而系统改革可能释放的巨大潜在利益，以及相关提振居民收入与最终消费举措本质上具有间接有助于供给侧持续赶超的帕累托改进性质，赋予其某种客观规律含义，因而使得十五五规划校准目标聚焦改革成为明智必要之举。首先是调整结构不平衡实现供求两端良性互动，将缶底抽薪地化解宏观低景气度、结构性失业压力与内卷式竞争问题，夯实经济高质量发展的基础。其次是公共资源向农村居民与低收入群体适度倾斜的制度性改革，将显著改善收入分配差距偏大问题，从而增进共同富裕、振兴乡村与提升国内大循环等长期目标。最后国内结构调整与再平衡，将有助于修复贸易不平衡与缓和外部经贸关系矛盾，提高我国反制美方单边主义政策冲击的主动性能力。提振消费与提升消费率，总体是一举多得的帕累托改进，是实现2035年初步实现现代化目标的必由之路。
2、供强需弱与消费短板事实观察
十三五后期与十四五时期，面对外部环境转变与疫情大流行冲击，我国经济在波动中保持了中高速增长趋势，同时绿色与数字转型快速推进，城乡建设与社会事业持续发展，总体展现出强大的增长潜力与调整韧性。尤其值得关注的是，在多重冲击环境下，我国一些重要产业技术逆势取得突破性进展，推动整体生产力水平与供给侧能力实现阶段性跃迁，供给侧综合实力在不少方面显著超过了我国经济总量规模和人均量所提示的相对水平。供给侧提升的最新阶段性成就，显示新中国几代人持续奋斗追求的“赶上和超过”国际先进水平目标正在逐步变成现实，针对现有细分产业技术“卡脖子”环节攻关克难取得明显进步使得未来全面赶超路径已大体清晰呈现出来，在近年外部承压环境下取得上述成就更提示我国生产力供给侧未来赶超趋势展开难以阻挡和制。上述经验事实观察及其成因理解，构成观察后续经济走势与政策选择的新的重要背景条件。
然而供给侧能力提升在国内经济增长结构平衡要求上派生出一系列新挑战，主要是需求端持续偏弱带来供求关系产生“供强需弱”矛盾，伴随宏观增长低景气度、一般物价走势相对低迷、结构性就业压力挥之不去、产能过剩背景下企业部门普遍过度内卷、利润率投资回报回落走低、出口顺差超常扩张助推外部矛盾因素等等一系列问题。改革开放时期我国经济曾多次面临需求不足困难，世纪之交以来消费偏弱成为学界与决策层持续关注的问题；然而过去7-8需求不足持续存在和发酵，其延续时长远超早先几次较“浅层”需求不足的平均时长，居民消费偏弱短板制约经济增长的全局性影响也比较明显表现出来。回顾梳理十四五与十三五后期多年来经济增长与供求关系态势，可见“供强需弱”增长格局从需求角度看呈现五组相互联系的组合矛盾关系，凸显消费偏弱制约经济潜力充分释放的关键影响，成为谋划十五五规划需适当重视的新的现实背景条件。
一是在总供求关系上呈现供大于求与供强需弱格局，总需求不足成为制约经济增长的主要矛盾。总供给大于总需求，意味着现实需求低于供给能力扩张决定的潜在增长能力，经济增长负缺口伴随一般物价增速偏低与产能冗余度和就业压力偏大，经济景气度持续偏低与市场主体信心不足相互作用，使得经济运行持续凸显总供求不平衡反差。从历年的年底中央经济工作会议以及年内其它关键时间节点最高层对经济形势评判表述可见，总需求偏弱与增长动力不足问题，大体从2018年就已明显发生，距今大略已持续7-8年。宏观经济大体在供大于求总量关系下运行，意味着经济供给侧弹性较大，现实经济增长主要由需求端因素决定。


与我国早先曾经历总需求不足阶段的经济形势比较更具有特征含义的是，得益于长期坚持科技产业创新努力与开放型市场经济环境和机制条件，十四五时期供给侧产业技术转型显著进步出现阶段性跃迁，并对全球经贸格局变化产生新的显著影响。表现为我国在基础设施建设领域和工业制造领域稳定保持和持续发展早先相对优势同时，在产业技术高度化方面出现阶段性跃迁，推动制造业等可贸易部分主流水平大体提升到中高端层次，部分行业发展推进到全球前沿水平，以“新三样”为代表的个别行业成为全球领跑者。然而与供给侧活跃创新和增长比较，需求端虽然也频现新亮点，然而在总量关系上仍处于相对偏弱状态，由此导致经济低景气度综合症持续存在，宏观增长数据与微观主体“体感”明显反差，经济观察“好得很”与“难得很”两类观点同时存在。
二是在总需求内部的外需和内需关系上，近年经济增速显著回落背景下顺差增长与外需贡献率显著上升，提示内需短板是制约总需求的主要矛盾。我国十四五时期外部平衡呈现的九方面特点[3]中，经常账户顺差绝对规模虽然比十三五时期成倍增长，顺差GDP占比“十四五”前四年均值为2.02%，比“十三五”时期1.16%显著上升，但仍大尺度低于“十一五”外部失衡比较严重时期的峰值。顺差不平衡比较明显表现在对外贸易尤其是货物贸易部门，十四五前四年贸易顺差GDP占比均值为3.67%，远超“十三五”的1.34%。下图显示，我国货物贸易顺差2024年上升到9900多亿美元峰值，占全球货物贸易顺差总额比例高达36.6%；制造业贸易顺差2024年达到1.93万亿美元，占全球制成品顺差总额比例达到64.8%。


近年外需对经济增长拉动作用和贡献率都较大幅度上升。受疫情冲击等多方面因素影响，2020年以来我国平均经济增速回落到5%以下，下图显示“十四五”前四年外需增长拉动GDP增长百分数为0.77，远远高于“十三五”时期年均0.08个百分点，从新世纪以来情况看仅低于2005-2008年外部失衡期的1.07个百分点。“十四五”前四年该贡献率年均值为13.17%，远超“十三五”时期的5.24%，甚至超过2005-2008年连续四年均值的贡献率8.56%。部分受到关税战背景下“前置投资（front-loading export）”与国内需求较弱因素影响，今年上半年我国货物贸易出口13万亿元，增长7.2%；进口8.79万亿元，下降2.7%[4]；顺差4.21万亿元，占32.38%，显著超过2024年峰值27.7%年度峰值。从支出法GDP分项贡献看，今年上半年货物和服务净流出对总需求贡献31.2%；换言之，如果不考虑贸易顺差贡献，今年上半年我国经济增速只有3.58%。可见内需短板是制约总需求增长的主要矛盾方面。


三是就内需构成而言，十四五时期受疫情等因素冲击，投资与消费都经历较大波动和明显减速，然而消费偏弱问题更为突出构成制约经济增长的主要矛盾。形成这个判断主要基于以下考量。首先从投资内部的制造业、基建、房地产等三个主要投资板块数据看，我国近年投资偏弱主要是受到房地产深度政策调整这个阶段性因素的影响；根据下文分析，消费也受到房地产调整拖累，同时还受到包括收入分配和公共资源配置方式等多重因素制约，成因更为复杂并具有某种结构性。其次从国际比较看，我国消费率大尺度低于国际一般水平，比如与G20另外19个成员国比较低出近20个百分点，即便我国居民自有住房“虚拟租金”估测统计存在低估因素，仍存在超过15个百分点差距；对比我国资本形成占全球比例近30%，比我国GDP占全球比例高出约六成，比我国总消费占全球比例更是高出一倍多。考虑上述情况，进一步拖累消费率的冲击影响具有更突出的现实意义。再次就政策调节能力而言，在我国体制环境下应对投资不足的政策工具较多和调节能力较强，针对消费偏弱的调节手段较少与经验相对不足。


四是从总消费内部结构看，政府消费占GDP比例与国际水平比较差距不大，居民消费偏弱与国际一般水平差距较大是主要矛盾。利用世界银行数据库比较2023年G20相关数据显示，我国居民消费率与G20其它国家均值比较相差约18个百分点，政府消费率低0.8个百分点；2010年差距较大时我国居民消费与G20其它经济体均值比较要低大约24个百分点，政府消费率则较低约2.8个百分点。即便考虑我国居民自有住房的虚拟房租统计有所低估因素，我国居民消费仍应偏低大约20个百分点。这个相对特征长期存在，折射我国居民消费结构性偏弱构成总消费不足的主要矛盾。


五是在居民消费包含的商品与服务消费中，服务消费不足问题更为突出构成居民消费不足的主要矛盾。根据庄巨忠（2024）对中国与十个经济体（美国、欧盟与六个周边经济体）研究，2018-2019年我国居民最终消费中的商品支出占比与美欧日等发达经济体大体可比没有很大差别，服务消费占比与发达国家比较存在12-20个百分点差异[5]。刘世锦（2025）整理国际比较数据显示，我国服务消费占比低于样本国程度，显著大于商品服务国际比较中较低程度[6]。我们考察若干国家数据也发现，我国服务消费GDP占比偏低程度，显著高于商品消费的偏低程度。


基于上述观察，下图示意概括近年我国供求关系与需求内部结构五个层次相互关联的主要矛盾表现，清晰显示需求不足尤其是居民消费偏弱对经济增长的制约作用，与我国供给侧活跃增长与走强表现，共同构成近年经济增长“供强需弱”的特殊格局。居民消费偏弱为什么会成为影响经济增长的关键因素？上述结构不平衡现象原因是什么？理解其系统成因是对症施策有效推进结构调整的必要认识前提。从常识看，上述新现象显然与国内外阶段性环境变化存在复杂联系：例如大国关系与国际经贸环境变化，会从外部通过多重管道对国内消费需求产生影响；但是从辩证唯物论理解的事物发展一般规律看：内因是主要的，外因是次要的，外因通过内因起作用。特别是研究供求关系意义上的消费偏弱长期现象以及新时期“供强需弱”结构特点，更需要首先着重从国内经济发展自身规律与阶段性环境等内因方面寻求理解。


针对消费不足影响增加的现实形势，近年学界从不同角度对其内部根源做了大量研究，对这类分析思路观点可从五个层面概括梳理；另外要从我国经济发展矛盾运动内在规律角度更深入探讨近年“供强需弱”与消费短板现象成因，还有必要从公共部门资源配置方式视角，聚焦公共资源投资供给侧与支持消费端的不对称投入关系角度进行分析。后文将首先梳理考察近年讨论较多的五方面成因，然后再从公共部门资源配置方式角度进行考察。
注释：
[1]本文是“公共资源配置方式视角下的供强需弱与消费短板”系列评论之一。
[2]感谢汤颜菲、赵雪雅、杨景翔等人提供研究支持。
[3]卢锋，石先进，李双双：“内需不足背景下外贸顺差超常增长——我国经济再平衡有助于反制关税战”（《CCER中文讨论稿》C2025001，2025年4月28日）。
[4]“年中经济观察丨2025年中国外贸半年报：稳中有增 优中有升”，新华社，2025年7月14日。
[5]庄巨忠：“如何看待中国的居民最终消费不足“，《复旦金融评论》发布于2024年2月21日。
[6]刘世锦2025年6月29日在北京大学国发院《中国经济观察》2025年第二季度报告会（总第72期）上演讲：“推动扩消费、强社保、稳股市协同改革和政策调整”。

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